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苗鑫
中国环境治理困局及突围
教授观点

    我国遭受着罕见的空气污染、水体污染、土壤污染的困扰。201464日发布的《2013中国环境状况公报》显示:仅3个重点城市空气质量达标、地下水质较差和极差的达59.6%、三成国土被污染侵蚀。

20144月下旬,历经四审、跨度两年的环保法修订终获通过,是25年来的首次修订,法律条文从原来47条增加到70条。此次修订意义重大,但这仅是环保战役的开端,能否有效执行是关键。环境保护与经济利益的冲突、与地方政府利益诉求的矛盾是妨碍环保法有效实施的障碍。另外,新修订的环保法仍存在不完善之处,例如:仅可以对污染者诉讼,而无法对相关公权机关诉讼;缺乏对公权力的规范及监督,环境执法效果和力度缺乏保障。减轻当地污染的做法可以是简单地将污染企业迁至欠发达地区,这也是我国城镇化战略部署的一项内容,但这样会对中西部脆弱的生态环境造成无可挽回的破坏,导致长江、黄河等水系源头污染,危及下游中东部省份的生态环境及健康。中国的污染产业迁移已形成两大特征,一是由东部地区向西部地区迁移,二是由富裕的城市向周边相对贫穷落后的地区迁移,导致地区间环境权的不公平,一些极度贫穷落后的地区往往没有享受到多少国家发展的红利,反而承担了环境污染的恶果,由严重污染导致的癌症村就是一例,很多癌症村由于极为贫穷落后,根本没有与污染企业和当地政府抗争的能力,无力进行法律诉讼。对于贫穷落后的地区来说,环保成了奢望。

柴静的雾霾纪录片《穹顶之下》曾引起社会的强烈反响和广泛关注,虽然有些人指责该片的各种缺陷,但该片确实揭示了污染背后的一些深层次缘由,可谓功不可没,具有重要的意义和价值。例如:法律方面,在一些法律条文中对执法主体的界定不明确,出现如“相关组织”字样,似乎责任部门很多,实则多方管理等于无人负责;执法方面,既然法律的尊严在于执行,但应该负责的部门却惰于执行、不敢执行,其中权利与利益的纠葛可见一斑;监管方面,监管缺失、环保局位置尴尬,“有义务没权利”,真正有决定权的是地方政府,正如片中所说:“环保局是地方政府养的猫,地方政府决定这只猫捉多少老鼠”。地方政府与污染企业之间的关系难以摆脱囚徒困境或政企合谋的格局,而究其根源可以追溯到中国式财政分权的地方政府治理扭曲和以GDP增长为导向的地方官员晋升锦标赛的偏颇激励,致使多年来地方政府官员以牺牲环境为代价来换取其任期内的经济增长。

中国环境治理的困局可归咎为法制、体制、机制的缺陷。环境治理是一项系统工程,涉及到宏观、中观、微观各个层面,必须注重统筹协调,调整深层次利益关系。联合国对于如何贯彻其制定的17项可持续发展目标(含169项指标标准)已基本考虑成熟,将于今年9月正式颁布实施。走可持续发展之路是顺应国际发展趋势和国内人民呼声的长久之计。中国的决策者应该有勇气相信严格的环境治理不会危及到经济的长期增速,反而有利于提升经济增长的空间。对于长期存在的环境治理桎梏,应该拿出像反腐那样的决心和魄力;如果不触动利益,环境问题不可能真正解决。

可考虑从以下三方面进行改革,推动环境治理体系和治理能力现代化。

一是改变以GPD增长为主的地方官员考核体系,参照联合国可持续发展目标体系,设计中国的地方官员晋升与政绩评价指标体系,给予环保足够的权重,而且全国统一,严格执行该评判标准。

二是赋予环保部门独立环保监管与处罚的实权,将各级环保部门从各级地方政府分离出来,建立单独的编制和物资供给,形成垂直管理模式,减少地方政府的负面干预。

三是在污染监督、披露与举报等方面引入全民参与,在大数据的时代背景下通过手机软件及配件建立污染信息获取与举报的便捷渠道,可以引入商业化的运作平台,让民众可以随时随地对污染情况进行监测、举报、追踪,对污染处理情况和环保部门的执法效果进行监督、评价及检举,并可在线公开讨论和反馈,尽量做到透明化。这即是在环境治理上体现林肯总统所提出的“by the people, for the people”的思想,即民治、民享。

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